Audizione del professor Roberto
Serrentino e del professor Dino Piero Giarda.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca,
nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui rapporti tra il sistema di gestione
dell'anagrafe tributaria e le amministrazioni locali, l'audizione di Roberto
Serrentino, professore di diritto e politiche economiche regionali e
comunitarie presso l'Università della Calabria, e di Dino Piero Giarda,
professore di scienza delle finanze presso l'Università Cattolica di Milano.
Con tale indagine, secondo il programma deliberato dalla Commissione, si
intende procedere ad una ricognizione dei rapporti tra il sistema di gestione
dell'anagrafe tributaria e le amministrazioni locali, anche con riferimento
alla riforma del Titolo V della Costituzione in materia di federalismo fiscale,
che ha attribuito un proprio autonomo potere impositivo agli enti locali.
Do ora la parola al professor Serrentino, che ringrazio di cuore per aver
accolto l'invito della Commissione.
ROBERTO SERRENTINO, Professore di diritto e politiche
economiche regionali e comunitarie presso l'Università della Calabria. Saluto
innanzitutto la presidenza e i membri componenti
La riforma del Titolo V della Costituzione ha elevato al rango di principio
costituzionale il processo di federalismo amministrativo, già precedentemente
avviato dalle leggi Bassanini che avevano dato luogo a quel fenomeno
riformatore conosciuto come decentramento a Costituzione invariata. Il modello
emergente dal novellato Titolo V della Costituzione risulta, così, quello della
equiordinazione dei livelli di governo statale e regionale.
Rispetto al vecchio testo costituzionale, il nuovo propone una sorta di
capovolgimento nella distribuzione delle competenze legislative tra Stato e
regioni.
Sorvolando dal soffermarmi su questo aspetto, peraltro già oggetto di
trattazione da parte degli autorevoli relatori che mi hanno preceduto nelle
passate audizioni, non vi è dubbio che, a fronte dell'ampliamento delle
competenze in capo alle regioni, si è posto il problema di dove e come reperire
le risorse finanziarie necessarie a detti enti per far fronte ai nuovi compiti,
nonché di quanto possa essere il costo di questo passaggio.
L'articolo 119 della Costituzione, nella sua nuova formulazione, dopo aver
affermato che regioni, province, comuni e città metropolitane hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, fissa per essi le seguenti risorse autonome:
entrate e tributi propri; compartecipazione al gettito di tributi dello Stato
riferibili al proprio territorio; attribuzione di quote di un fondo
perequativo, istituito con legge dello Stato, senza vincolo di destinazione,
per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse sopra evidenziate dovrebbero, così, consentire alle autonomie locali
di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite, comportando
sia una maggiore efficienza e responsabilizzazione a livello locale, sia una
graduale riduzione dei costi accompagnata, possibilmente, da un calo della
pressione fiscale.
Tuttavia, in attesa di una definizione precisa del percorso da seguire in
attuazione della riforma (e, quindi, di un modello fiscale da seguire), si
potrebbe correre il rischio di addivenire ad una sorta di sovrapposizione di
ruoli, funzioni e competenze, con conseguente aumento di costi, tassazione
locale e, soprattutto, contenzioso relativo in essere.
È da tener presente come l'entità delle risorse necessarie per finanziare
l'attività amministrativa, allocata ad ogni livello di governo territoriale,
non sia facilmente stimabile - è importante sottolinearlo - finché non sarà
definito e concluso il processo di allocazione delle funzioni amministrative
con il conseguente trasferimento delle risorse finanziarie e umane.
È, quindi, prevedibile un iniziale appesantimento, in fase di transizione, in
quanto il processo di incremento delle responsabilità decentrate comporterà un
graduale trasferimento di organici e di obbligazioni di spesa non facilmente
definibili nell'immediato. Tutte le strutture a livello locale e periferico,
infatti, dovranno essere in grado di costituire apparati ed assumere impegni
propri.
Da considerare, ancora, che tale fase di transizione potrebbe protrarsi in un
tempo non ben definito, qualora, nell'applicazione della devolution, non
tutte le regioni siano in grado di gestire da sole le nuove competenze,
rendendo complesso limitare l'attività degli apparati centrali originariamente
responsabili delle materie, oggetto di trasferimento.
In detto quadro, ci si chiede se, effettivamente, il decentramento dei poteri
renderà più agevoli le scelte di politica economica - nazionali e locali - ed,
in particolare, se la delega e la devoluzione di responsabilità fiscali e di
spesa pubblica condurranno a saldi di bilancio pubblico meno onerosi.
Passiamo ora a rappresentare alcuni dati estrapolati dalle risultanze di alcuni
studi di ricerca.
Già nel decennio 1990-1999 il grado di autonomia finanziaria di regioni,
province e comuni è effettivamente cresciuto velocemente, come rilevano i
rapporti del Censis sulla «Autonomia economico-finanziaria di regioni ed enti
locali nella stagione della devolution» - Ottobre 2002, dai quali, in
breve, si evince che: l'incidenza delle entrate proprie sul complesso delle
entrate correnti è più che raddoppiata per le amministrazioni regionali e provinciali,
passando, rispettivamente, da circa il 12 per cento al 48 per cento nel primo
caso, e da circa il 15 per cento al 56 per cento nel secondo caso; in
riferimento alle amministrazioni comunali l'indicatore è cresciuto, nel
decennio esaminato, dal 35 per cento al 60 per cento.
Tuttavia, l'ulteriore crescita delle entrate proprie degli enti territoriali,
necessarie a compensare la riduzione dei trasferimenti erariali, dovrà tener
conto dei limiti del sistema attuale, consistenti nella: diversa capacità
impositiva degli enti territoriali a seguito delle differenze esistenti nelle
basi imponibili; estrema differenziazione nella capacità amministrativa degli
enti territoriali; differente capacità di assorbimento di un aumento del
prelievo fiscale complessivo sopportabile a livello locale; differenza nel
livello di autonomia finanziaria e nella velocità di attuazione del processo,
rinvenibile per area geografica, per tipologia di ente territoriale (comune,
provincia, regione) e per dimensione demografica.
Il sistema di compartecipazione e del fondo perequativo, inoltre, introdotto
per consentire di erogare i servizi di competenza degli enti territoriali a
livelli essenziali e uniformi su tutto il territorio nazionale, tenendo in
considerazione sia le capacità fiscali insufficienti, sia gli squilibri
socio-economici territoriali, potrebbe produrre, invece, risultati inferiori
alle aspettative. Il meccanismo di perequazione, infatti, invece di garantire
quell'automatismo nella ripartizione delle risorse fra centro e periferia,
mediante la previsione di disponibilità finanziarie adeguate rispetto alle
necessità di spesa, rischia di causare alle regioni difficoltà operative,
specialmente nella gestione di cassa. Proprio questa temuta perdita di risorse
finanziarie, a seguito di tali meccanismi di riparto, avrebbe indotto alcune
regioni del centro-sud (dapprima
Del resto, una disparità già presente tra le regioni italiane si rinviene nella
diversa incidenza delle entrate proprie rispetto alle entrate correnti, indice
di uno squilibrio attuale nell'autonomia finanziaria, peraltro messo in
evidenza nelle tabelle del Censis dalle quali emerge che l'incidenza delle
entrate proprie appare di circa 10 punti percentuali più elevata nelle regioni
centrali rispetto a quelle meridionali (Elaborazione Censis su dati Istat
-«L'Autonomia economico-finanziaria di regioni ed enti locali nella stagione
della devolution» - Ottobre 2002). Tale divario diventa più ampio nel
caso delle amministrazioni provinciali, laddove nelle regioni del nord gli enti
provinciali presentano un'incidenza di entrate proprie del 71 per cento
rispetto al 36 per cento di quelle meridionali. Ulteriori differenze sono messe
in evidenza da tali tabelle con riguardo alle amministrazioni provinciali e
comunali appartenenti a regioni diverse nella stessa area del paese ed, in
particolare, si evince che la capacità di riscossione è mediamente più elevata
nelle regioni settentrionali. In tale quadro si rileva che l'attuazione di
questo processo non cessa di provocare disagi, specialmente con riferimento
all'aleatorietà dei costi che può comportare.
Molti organismi, tra cui il Reforme con il suo rapporto «Federalismo fiscale
2004», hanno iniziato una serie di indagini, stime e proposte specifiche, volte
ad individuare le più opportune modalità di applicazione di tale processo, al
fine di dare un supporto informativo ed evidenziare gli elementi critici del
percorso intrapreso, tenendo in considerazione anche le tendenze in atto negli
altri paesi europei.
Con riferimento agli aspetti critici, nell'attuazione del decentramento fiscale
in Italia, il rapporto citato del Reforme porta ad alcune riflessioni. Nei
confronti della tendenza europea, la riforma costituzionale italiana e i
progetti in corso prevedono un trasferimento di spesa non particolarmente
elevato: l'Italia si assesterebbe su un livello di spesa decentrata di soli tre
punti superiore alla media europea (un dato ragionevole). Tuttavia, proprio nel
cosiddetto «status patrizio» attribuito alle regioni rispetto allo
Stato, e nella generalità delle competenze conferite ad esse, il modello di governance
potrebbe essere chiamato a contrastare due probabili rischi: l'erosione della
solidarietà nazionale in un rapporto nord-sud e l'irresponsabilità finanziaria
e fiscale a livello locale. Le proposte prevalenti per un maggior finanziamento
alle regioni si riconducono in gran parte nella direzione di un aumento delle
compartecipazioni al gettito, ma non in una maggiore discrezionalità impositiva
da parte delle regioni.
Le esperienze internazionali indicano che la perequazione delle risorse tra
regioni diversamente dotate è affrontata con strumenti differenti, non solo e
non necessariamente di trasferimento (verticale od orizzontale); il rischio è
che, data l'ampiezza delle funzioni decentrate, ci si possa verosimilmente
trovare in una cronica esigenza d'interventi straordinari con ulteriori,
conseguenti stimoli al conflitto istituzionale.
La perequazione orizzontale, accreditata di una presunta maggiore trasparenza,
è in realtà minata, perché rende esplicita una «derivazione virtuale» (di
tributi nazionali), difficile da gestire, se non con alti costi di transazione
dei conflitti; per un paese come l'Italia, ad alto «fabbisogno di
perequazione», trasferimenti verticali, espressivi di solidarietà nazionale,
sembrerebbero, quindi, complessivamente da preferire.
Anche l'ISAE, l'Istituto di studi e analisi economica, nel suo «III rapporto
sull'attuazione del federalismo» - Febbraio 2005, propone un'analisi integrata
delle diverse problematiche concernenti la transizione verso un sistema di tipo
federale, soffermandosi principalmente sulla questione dei «costi aggiuntivi».
In particolare, a seguito di esercizi empirici svolti con riferimento all'anno
Dalle simulazioni effettuate, invece, nel rapporto del Censis emerge come il
rischio finanziario principale di tale processo sia costituito dal fatto che
l'aggiustamento di bilancio necessario a garantire gli equilibri di finanza
locale sia tutto sostenuto dalle spese discrezionali, qualora non vi sia una
capacità immediata di ampliare il prelievo fiscale.
Secondo il rapporto Censis, in un contesto di diminuzione dei trasferimenti
statali agli enti territoriali ed in presenza di vincoli alla crescita del
deficit e della spesa pubblica locale, gli unici aggiustamenti finanziari
realisticamente ipotizzabili nel medio periodo da parte degli enti territoriali
sarebbero legati ad un contenimento delle spese del personale e per prestazioni
sociali, con un consolidamento del programma di investimenti pubblici.
Dette analisi devono, ovviamente, essere considerate alla stregua delle singole
realtà territoriali, per poter valutare gli effetti sulle singole regioni e le
variazioni da apportare ai meccanismi perequativi.
In effetti, considerati i punti cardine del federalismo fiscale, cioè la quota
di compartecipazione all'IVA, la quota di concorso alla solidarietà
interregionale, la quota da assegnare a titolo di Fondo perequativo nazionale e
le somme da erogare a ciascuna regione da parte del Tesoro, gli effetti più
penalizzanti sembrerebbero determinarsi in capo alle regioni meridionali.
Essendo più deboli sul piano produttivo, le regioni del sud avrebbero un
ritorno del gettito di gran lunga inferiore rispetto a quello delle regioni del
nord, a causa di un versamento di importo minore dell'imposta sul valore
aggiunto, ma bisognerebbe porre molta attenzione ai criteri di riparto della
spesa, in particolare quella sanitaria, e a quanto insito nel Fondo di
perequazione, che dovrebbe, comunque, mitigare i contraccolpi del federalismo
fiscale.
Problematica risulta, infatti, la questione della determinazione di un criterio
per l'utilizzo ed il riparto del Fondo di perequazione, considerati i recenti
confronti sulla possibilità di considerare la cosiddetta spesa storica un
criterio attuabile e di calcolare o meno quest'ultima sulla base della
legislazione ordinaria del passato (come avrebbero in animo di fare le regioni
del nord), atteso che, invece, le regioni del sud ritengono che debba essere
considerato il fatto che molti interventi di carattere ordinario sono stati
realizzati con i fondi stanziati dalla legislazione straordinaria.
Un'analisi significativa, messa a punto dalla commissione Federalismo fiscale e
Mezzogiorno, costituita dallo Svimez, ha posto in evidenza, regione per
regione, gli effetti che le regole sulla devolution dal 2002 hanno
prodotto e che ancora produrranno, se non interverranno apprezzabili modifiche
a tale assetto.
L'analisi previsionale, sviluppata dal 2002 al 2013, un'analisi prospettica di
un periodo decennale, stimerebbe una perdita complessiva di circa 88,29 milioni
di euro soltanto nel primo anno per l'applicazione del decreto legislativo n.
56 del 2000, con risultati negativi in costante crescita a carico di tutte le
regioni del sud, cui si affiancherebbero anche le regioni Lazio ed Umbria. I
problemi più significativi in base a tale ricerca sarebbero in capo alla Puglia
e alla Campania.
Concludendo, alla luce dei dati sin qui sinteticamente presentati, come
estrapolati dai diversi studi sul federalismo fiscale, nonché dalle
considerazioni complessivamente svolte, emerge, quindi, in buona evidenza,
ancora una certa indeterminatezza sull'argomento, sia in riferimento al costo
di tale processo, sia in merito alla mancanza di un definitivo assetto
legislativo, che attribuisca alle regioni ed alle altre autonomie locali chiari
poteri relativi ai programmi di sviluppo sostenibile ed al conseguente
finanziamento.
Considerata la tendenza evolutiva verso un crescente decentramento fiscale, è
auspicabile, quindi, l'attuazione di processi sempre più accentuati di
potenziamento delle regioni e lo sviluppo di agenzie funzionali regionali, il
tutto accompagnato da una fattiva collaborazione degli organi centrali
nell'attuazione di tale disegno.
È proprio nell'ambito di questa collaborazione, tesa ad una sempre maggiore
autonomia finanziaria delle regioni, che l'anagrafe tributaria e le sue banche
dati giocheranno, quindi, un ruolo importante nel consentire alle autonomie
locali di poter accedere e avvalersi di informazioni utili, nel rispetto della
normativa sulla protezione dei dati personali. Peraltro, esistono già leggi
regionali istitutive di anagrafi tributarie regionali (Lombardia, Veneto,
Piemonte, Lazio, Campania, Calabria ed altre).
PRESIDENTE. Ringrazio, anche a nome della
Commissione, il professor Serrentino per la sua relazione. Sicuramente potremo
tentare di acquisire alcuni degli studi da lei citati, se non altro, per
poterli avere come riferimento nella stesura finale della nostra relazione.
Personalmente, ho notato come da questi studi emerga una difficoltà unica per
tutti consistente nella corretta comparazione dei dati, che è un fatto
essenziale.
D'altra parte, in ragione dell'applicazione del decreto legislativo n. 56 del
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire.
ALDO CENNAMO. Vorrei riprendere le ultime battute del professore
Serrentino, relative all'esigenza del decentramento delle informazioni e del
collegamento dei sistemi, come strumenti che possano in qualche modo consentire
alle autonomie locali di assolvere ai propri compiti nei nuovi scenari che si
disegnano: sono esattamente le questioni che ripetutamente abbiamo sottolineato
nel corso dei lavori della Commissione.
Il problema è che il nuovo assetto dei rapporti finanziari tra Stato, autonomie
locali e regioni, che presuppone il superamento della finanza derivata, solleva
numerose difficoltà. Lei ci ha offerto la possibilità di arricchire le nostre
conoscenze perché, insieme al rapporto del Censis, che anche noi nel corso di
precedenti audizioni avevamo citato per i dati riguardanti l'incidenza delle
entrate proprie sul complesso delle entrate nell'ultimo decennio, le sue
informazioni evidenziano, insieme ai dati dell'ISAE e dello Svimez, che
problemi di equilibrio del sistema - di scompensi - e, quindi, di necessaria
perequazione, si pongono soprattutto per le regioni meridionali. Questo,
naturalmente, ci preoccupa in modo particolare non solo perché alcuni di noi
sono meridionali, ma anche perché questo aspetto era stato già sollevato da
parte dei presidenti delle giunte regionali.
Inoltre, credo sia interessante parlare del pericolo della sovrapposizione, che
sussiste in questa fase di transizione, cui lei accennava (della quale non sono
facilmente calcolabili i tempi, considerata la complessità del sistema nuovo
che si introduce).
Per questa ragione, la nostra indagine insiste proprio sulle relazioni tra
sistema delle autonomie e anagrafe tributaria; infatti, se il complesso delle
informazioni, che oggi sono disponibili a livello centrale, fosse messo a
disposizione del mondo delle autonomie, solertemente e in modo gratuito, si
potrebbe avere un miglioramento delle entrate proprie dei comuni e, comunque,
un miglioramento delle relazioni complessive tra lo Stato e gli enti locali,
vista l'ampiezza delle nuove competenze che sono state decentrate. Inoltre,
questo sarebbe il primo passo da compiere per una accelerazione del periodo di
transizione, perché presupporrebbe anche un necessario collegamento tra sistemi
che in tanti casi sono diversi e non dialogano tra di loro.
Quindi, ritengo che la sua relazione, oltre che per il suo impianto generale,
si rivelerà per noi estremamente importante da questo punto di vista,
soprattutto a seguito dell'approfondimento che svolgeremo sui dati che lei ci
ha fornito.
PRESIDENTE. Prima di dare la parola al
professor Dino Piero Giarda, vorrei precisare che il tema dell'indagine
conoscitiva - i rapporti tra il sistema di gestione dell'anagrafe tributaria e
le amministrazioni locali - è in stretta correlazione con il problema - ormai
inserito nell'agenda politica e a tutti livelli - del federalismo fiscale,
anche alla luce delle riflessioni in ordine alle prime forme di federalismo
fiscale che sono state introdotte e che poi, ad esempio con il decreto
legislativo n. 56 del 2000, hanno visto immediatamente alcuni blocchi (il
professore Serrentino prima ricordava come alcune regioni, a seconda
dell'applicazione più o meno letterale di quel decreto legislativo, abbiano
trovato subito motivo per dire che si sarebbe creato un divario tra nord e
sud). Questo è il quadro nel quale ci stiamo muovendo.
Noi siamo certi che il professore Giarda, che è un grande conoscitore del
bilancio dello Stato (il solo sottosegretario, che io ricordi, in grado di
individuare una compensazione in Aula per gli emendamenti sulla finanziaria),
riuscirà anche ad individuare quelle risorse ancora nascoste che potrebbero
essere utili alla macchina pubblica.
DINO PIERO GIARDA, Professore di scienza delle finanze
presso l'Università Cattolica di Milano. Ringrazio il presidente per
l'invito. Ero un po' incerto sui contenuti da dare a questa mia comunicazione,
ma penso che un titolo del tipo «Tributi propri comunali e regole di
perequazione» possa risultare appropriato; alla fine del mio intervento
cercherò di svolgere qualche considerazione sugli argomenti che più
direttamente interessano i lavori della Commissione.
Mettere insieme tributi propri e perequazione è uno dei problemi cruciali di un
sistema di federalismo fiscale, come è anche implicito nel testo dell'articolo
119 della Costituzione vigente, che rimane sostanzialmente immutato anche nelle
future prospettive di cambiamento. Tale articolo è tutto centrato sul tema
dell'autonomia tributaria e, quindi, sulle fonti di entrata propria di tutti
gli enti territoriali (comuni, province, regioni, città metropolitane e così
via) e sui problemi relativi all'intervento a favore di quegli enti (comuni,
regioni) che hanno la sfortuna di operare su un territorio a più basso reddito,
il quale, per definizione, non è in grado di generare le risorse sufficienti
per finanziare le attività che vengono assegnate dalla legge o dalla
Costituzione.
Mi concentrerò soprattutto sui comuni e sugli enti locali, limitandomi a
qualche digressione sulle questioni regionali; ritengo, infatti, che la
questione comunale sia di particolare interesse per i profili costituzionali,
considerato che - come andrò ad argomentare - è più difficile applicare i principi
di perequazione che
Vorrei partire da lontano, dagli anni trenta, quando è stato approvato il Testo
unico sulla finanza locale, dopo che era già stata riformata la legge comunale provinciale.
Il Testo unico della finanza locale rappresentava una legislazione molto
articolata e di particolare interesse. Veniva messo a disposizione dei comuni e
delle province un insieme differenziato di tributi propri: dalle sovrimposte
sui redditi dei fabbricati e sui redditi fondiari, dove i comuni avevano poteri
di autonomia nella fissazione delle aliquote, si passava, attraverso le imposte
di consumo, alle imposte sulle ICAP (industria, commercio, arti e professioni),
per arrivare infine all'imposta personale sul reddito, che era l'imposta di
famiglia.
Veniva, quindi, messo a disposizione dei comuni in particolare un insieme di
tributi che colpivano le diverse manifestazioni della capacità contributiva: si
tassavano i consumi, il reddito personale e il reddito prodotto nel territorio
comunale e i redditi della proprietà immobiliare, che costituivano, allora, una
delle fonti fondamentali del finanziamento dell'attività pubblica.
Il legislatore aveva costruito un insieme così articolato di tributi perché le
diverse fattispecie che venivano tassate erano diversamente distribuite sul
territorio nazionale. La tassazione del reddito era considerata da due punti di
vista: si tassava innanzitutto il reddito prodotto attraverso l'imposta
sull'ICAP (antenato dell'ILOR, cioè un'imposta che colpiva tutti i redditi
tranne quelli da lavoro dipendente); questa imposta produceva gettito nei
comuni dove erano sviluppati gli insediamenti produttivi.
Si tassava poi il reddito personale, attraverso l'imposta di famiglia
(un'imposta progressiva con aliquota che arrivava fino al 12 per cento,
aumentabile del 20 per cento, quindi, fino al 14,40 per cento del reddito)
applicata al reddito familiare; questa imposta produceva gettito in base al
principio di residenza.
L'imposta sui consumi colpiva l'altra importante manifestazione della capacità
contributiva; essa dava risorse ai comuni che importavano manodopera per il
lavoro. I cittadini-commuters che lavoravano nei grandi centri urbani
provenendo dai comuni dell'hinterland, consumavano nella città capoluogo
e contribuivano a pagare quei servizi di cui si avvalevano nello svolgimento
della propria attività lavorativa.
L'imposta sui redditi dei terreni e dei fabbricati colpiva il reddito derivante
dal patrimonio immobiliare.
Il mix dei tributi era differenziato sul territorio: i consumi e la base
imponibile dei terreni e dei fabbricati erano tendenzialmente più elevati nelle
regioni e nei territori meridionali, le imposte sul reddito (prodotto e
personale) erano più elevate nelle aree del centro-nord. Con questo ordinamento
molto differenziato si intendeva dare a tutti i comuni l'opportunità di
finanziare per intero, attraverso i tributi propri, l'offerta dei servizi
comunali. È interessante rilevare come nel Testo unico di allora non ci fosse
traccia di interventi di natura perequativa: ogni comune doveva fare per conto
suo e la spesa doveva essere interamente finanziata dai proventi dei tributi
propri. Questo sistema di finanziamento dell'attività comunale ha, in verità,
operato solo per pochi anni, dal 1935 fino all'avvio della seconda guerra
mondiale. Dopo la fase di ibernazione durante la guerra, il sistema di finanza
locale riemerse nel dopoguerra subendo una trasformazione importante: per
ragioni di politica economica venne infatti presa la decisione di non adeguare
gli estimi catastali rilevanti per la tassazione dei redditi fondiari, volendo
così agevolare il settore agricolo e il settore edilizio.
Il mancato adeguamento degli estimi catastali mandò in crisi il sistema di
finanza locale, in particolare, quegli enti del Mezzogiorno che più facevano
affidamento sulle sovrimposte sui redditi fondiari. Nel 1948-1949 entra nella
legislazione del nostro paese, in modo un po' implicito, la nozione per cui i
comuni che non riescono a finanziare i servizi con i tributi propri hanno
diritto ad essere aiutati dallo Stato.
Inizialmente, il legislatore non volle accettare l'idea che vi fossero delle
difficoltà strutturali: si riteneva che le difficoltà finanziarie dei comuni
fossero di natura transitoria e che potevano essere superate attraverso un
istituto considerato pure transitorio, quello dei mutui per il ripiano dei
disavanzi. I comuni in difficoltà finanziarie potevano ricorrere al debito per
finanziare le spese ordinarie di gestione. Tali mutui dovevano essere
«filtrati» e valutati dalle giunte provinciali e amministrative (GPA), organi
di tutela sull'attività degli enti locali; poi, in un'istanza successiva, fu il
Ministero dell'interno che poteva autorizzare la chiusura del bilancio di
previsione in disavanzo e, contestualmente, autorizzare l'assunzione del mutuo.
Allo scopo venne istituita
I mutui a ripiano dei bilanci si presentarono subito con una caratteristica
molto peculiare. Come tutti i mutui, dovevano essere rimborsati con un piano di
ammortamento nel tempo; ciò comportava che le rate di ammortamento dei mutui
contratti negli anni precedenti andavano a gravare sulla parte corrente del
bilancio. Venne tuttavia disposto che le rate di ammortamento dei mutui
concessi negli anni precedenti potessero essere indicate tra le spese che
determinavano il fabbisogno finanziario degli anni successivi. In questi anni,
quindi, le spese correnti risultavano più elevate per effetto dell'inclusione
in esse delle quote di ammortamento e degli interessi sui mutui contratti negli
anni precedenti che davano luogo a maggiori disavanzi che potevano, se
autorizzati, essere finanziati con la contrazione di altri mutui.
La procedura della integrazione delle risorse finanziarie dei comuni si avviò
inizialmente con caratteri molto selettivi, riservata solo a un numero molto limitato
di enti.
Nel 1948, con la legge Tupini, vennero istituiti gli interventi dello Stato a
favore dei comuni per il finanziamento delle spese in conto capitale (poi
ribaditi negli anni successivi con numerose altre leggi), attraverso la tecnica
dei contributi trentacinquennali, che divennero un potente strumento di
sostegno degli investimenti degli enti locali. Con questo intervento, lo Stato
si faceva carico di percentuali variabili tra il 50 e l'80 per cento del costo
del servizio del debito: il comune si indebitava, ma sul suo bilancio gravava
solamente tra il 20 e il 35 per cento di quel costo, stante che l'altra parte
veniva pagata dallo Stato. La concessione dei contributi era amministrata dal
Ministero dei lavori pubblici, che decideva quali opere dovevano essere
finanziate.
Nel 1952, ministro delle finanze essendo Ezio Vanoni, venne adottato un primo
intervento di carattere generale in materia di finanziamento statale degli enti
locali: una quota del gettito, se ben ricordo il 7 per cento, dell'IGE (imposta
generale sulle entrate) era accantonata in un fondo sul bilancio dello Stato da
ripartire tra comuni e province, sulla base di una quota uniforme per abitante,
con l'eccezione dei comuni montani ai quali veniva riconosciuta una quota per
abitante un po' superiore.
Nel frattempo, la pratica dell'accesso ai mutui per il ripiano dei bilanci si
estendeva progressivamente: dai comuni più disagiati del Mezzogiorno risaliva,
anno dopo anno, verso il centro. Un numero sempre maggiore di comuni otteneva
l'accesso a questa fonte particolare di finanziamento che collocava sulla Cassa
depositi e prestiti il finanziamento delle spese correnti. Come ho ricordato si
trattava di mutui di fatto irredimibili, dal momento che le risorse erano
assorbite nel finanziamento delle spese correnti e che i comuni potevano
onorare il servizio del debito ricorrendo ad altri mutui presso lo stesso ente
mutuante.
Una volta che il sistema delle autonomie si rese conto che la contrazione di
mutui per il ripiano dei disavanzi correnti non aveva conseguenze rilevanti
sulla gestione, iniziarono ad accedere a questa facilitazione anche i comuni
ricchi del nord. Il costo effettivo di questa fonte di finanziamento era
costituito solo dal passaggio attraverso la giunta provinciale amministrativa e
Nel 1971, con la prima legge delega sulla riforma tributaria, che divenne
operativa con i decreti delegati di attuazione del 1972 e 1973, si dispose
l'abolizione di tutti i tributi comunali (dal 1972, per le imposte di consumo e
dal 1973, per tutte le altre imposte comunali): il gettito dei tributi
soppressi fu sostituito da trasferimenti statali.
La legge delega conteneva l'istituzione della ILOR, il cui gettito doveva
essere ripartito con quote predeterminate tra comuni, province e regioni e
concedeva quattro anni di tempo al Governo, fino al 31 dicembre del 1977, per
disegnare un nuovo sistema di finanza locale, che superasse il principio dei
trasferimenti dello Stato.
Nel 1976 venne fatta la «ripulitura» dei debiti fuori bilancio di comuni,
debiti derivanti dalle anticipazioni che i tesorieri, soprattutto nei grandi
comuni, avevano contratto per il finanziamento dei disavanzi delle aziende dei
trasporto. Questi debiti furono fatti emergere - una cifra molto imponente
(circa 6 mila miliardi di lire) - e posti a carico dello Stato.
Nel 1977, i comuni per effetto della riforma del 1971 disponevano di pochi
tributi propri (la cui loro incidenza sul totale delle spese era scesa negli
intorni del 5-10 per cento), ricevevano trasferimenti erariali sostitutivi dei
tributi propri soppressi e (per una gran parte dei comuni italiani) si
alimentavano con i proventi netti dei mutui per il ripiano dei disavanzi.
Nello stesso anno vennero intrapresi numerosi studi per introdurre una nuova
struttura della finanza locale. Anche
Per effetto del decreto Stammati, venne introdotto, per la prima volta nel
nostro ordinamento istituzionale, il principio del finanziamento degli enti
locali da parte dello Stato in base ad una spesa storica. La spesa ammessa al
finanziamento nel 1978 era quella del 1977, accertata a consuntivo e aumentata
di varie percentuali (diverse a seconda dei vari tipi di spesa). Venne introdotta
una regolamentazione molto minuta sulla spesa ammessa al finanziamento e lo
Stato pagava la differenza sui tributi propri residui.
Il principio del a piè di lista delle spese proseguì fino al 1981 quando il
Governo decise che lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a definire l'entità dei
trasferimenti da assegnare ai comuni senza più preoccuparsi di governare la
crescita delle spese. Vennero così introdotte le prime formule di finanziamento
perequato dei comuni e venne costruita la famosa curva ad «u», in base alla
quale si attribuivano risorse ai comuni a seconda delle loro dimensioni (si
assegnavano un po' più risorse pro-capite ai comuni molto piccoli, un
po' meno a quelli con popolazione intorno ai 5 mila abitanti e poi valori pro-capite
crescenti ai comuni di maggiori dimensioni).
Da quel momento è cominciato il nuovo regime di finanziamento, nel quale lo
Stato regola il flusso dei finanziamenti agli enti locali, che ha iniziato a
trovare qualche correzione negli anni recenti
Dopo il riordino parziale del sistema dei trasferimenti, si è avviata una fase
nella quale si ritenne che la struttura di finanziamento, con poche entrate
proprie e molti trasferimenti statali, fosse impropria e che dovesse essere
corretta attraverso la restituzione ai comuni di fonti di entrata derivanti da
tributi propri.
L'elemento determinante è stata la crisi finanziaria del 1992, che portò ad
istituire l'imposta straordinaria sugli immobili (ISI) a favore dello Stato,
trasformata nell'anno successivo nell'ICI, un'imposta ordinaria sul valore
patrimoniale degli immobili, nella misura iniziale del 4 per mille del valore
determinato in base agli estimi catastali. All'introduzione dell'ICI ha fatto
seguito il riordino dell'imposta sui rifiuti solidi urbani e di altri tributi
comunali minori che hanno portato oggi a far sì che circa il 50 per cento della
spesa corrente dei comuni sia finanziato con tributi propri
Con lo sviluppo dell'intervento statale nel finanziamento dell'attività dei
comuni, ci si pose in varie riprese il problema di definire i criteri da
utilizzare nei criteri di riparto dei fondi statali assegnati a tale scopo.
Il criterio dominante fu quello del riferimento al fabbisogno. Con questo
criterio, il Governo nazionale tende a definire, con riferimento a vari
indicatori, quale sia il diverso fabbisogno di enti che si trovano in diverse
condizioni sociali, economiche e demografiche e territoriali. Sulla base di
queste stime e del gettito dei tributi propri, viene determinato il valore del trasferimento
da assegnare al singolo ente. Corollario di questa procedura è che tutte le
volte che il gettito dei tributi propri aumenta vengono corrispondentemente
ridotti i trasferimenti erariali. Il fabbisogno che lo Stato conosce o è
comunque in grado di determinare, diventa la guida e il termine di riferimento
per il finanziamento (per usare un'espressione propria dei mercati finanziari,
è il target che deve essere finanziato). I tributi propri sono allora un
complemento che si somma ai trasferimenti erariali per finanziare questo target.
Si sviluppò un piccolo ed interessante problema pratico per il fatto che
c'erano alcuni comuni disposti a tassare i propri cittadini più di quanto non
facessero altri e che non era opportuno penalizzare, con minori trasferimenti,
i comuni che esercitavano un proprio autonomo sforzo fiscale. Emerse la nozione
che il gettito dei tributi che doveva essere considerato per determinare il
trasferimento erariale non era il gettito effettivo bensì il gettito
standardizzato. Lo sforzo fiscale che i comuni facevano usando i poteri di
autonomia assegnati loro dalla legge non doveva essere penalizzato dai minori
trasferimenti statali. Il finanziamento statale non doveva essere basato sul
gettito effettivo bensì sul gettito potenziale dei tributi propri.
Ci furono interessanti discussioni in merito a cosa dovesse intendersi per
gettito standardizzato o potenziale; la risposta era semplice se si doveva
mettere a confronto un comune che applicava l'aliquota dell'ICI al 5 per mille
con un altro che applicava l'aliquota del 7 per mille, essendo evidente che chi
la applicava al 7 per mille esercitava un maggiore sforzo fiscale. Inoltre,
venne discusso a lungo se doveva tenersi conto del fatto che il grado di
evasione nelle diverse aree del paese era diverso e che le basi imponibili che
venivano offerte dallo Stato al comune erano caratterizzate da un diverso grado
di corrispondenza con le effettive capacità di reddito delle diverse aree.
La preoccupazione di evitare che i programmi di finanziamento statale agli enti
locali potessero disincentivare un atteggiamento rigoroso nei confronti
dell'accertamento delle basi imponibili dei tributi locali era già comparsa
nell'ordinamento italiano in un provvedimento del 1982, quando venne statuito
che il ministro delle finanze avrebbe dovuto computare il gettito potenziale
derivante dalla tassazione degli immobili e che i trasferimenti erariali
avrebbero preso come base i gettiti potenziali e non i gettiti effettivi: un
comune non efficiente nella ricerca degli imponibili, un comune «pigro» sarebbe
stato penalizzato dal riferimento al gettito potenziale e, di contro, un comune
efficiente sarebbe stato premiato.
Effettivamente, la questione di come mettere insieme autonomia tributaria e perequazione
è uno dei temi cruciali e più importanti nella teoria del federalismo fiscale;
è molto importante anche nella situazione italiana perché la nuova
Costituzione, all'articolo
In base a tale criterio, le quote del fondo perequativo dovrebbero essere
assegnate solo a quei comuni che hanno valori di capacità fiscale per abitante
inferiori a un qualche valore obiettivo. I comuni dovrebbero essere ordinati
sulla base della loro capacità fiscale per abitante e lo Stato dovrebbe
finanziare e aiutare, con quote di un fondo perequativo, solo quei comuni che
hanno una capacità fiscale per abitante inferiore a un valore medio (o al
diverso valore che il legislatore ordinario dovrebbe definire). La questione
dei rapporti tra autonomia tributaria e solidarietà, tra tributi propri e
regole di perequazione è diventata un elemento importante non solo per la
finanza regionale, che già nella Costituzione del 1948 disponeva di regole
costituzionali, ma anche per comuni e province. Regioni, province e comuni
rientrano ora tutti, allo stesso titolo, nelle regole fissate dall'articolo 119
della Costituzione.
Si consideri che oggi lo Stato finanzia i comuni italiani con circa 10 miliardi
di euro (inclusivi della cosiddetta «compartecipazione comunale all'IREF»).
Secondo le nuove regole costituzionali lo Stato dovrebbe decidere come
distribuire questa somma tra i più che 8 mila comuni italiani. Tra i criteri di
riparto non dovrebbe più comparire la spesa storica (che risente ancora dei
valori di spesa del 1978) e nemmeno degli indicatori di fabbisogno definiti
dalle varie leggi che si sono succedute tra il 1982 e il 1993. Il criterio
dominante dovrebbe essere quello di assegnare i trasferimenti statali in modo
da eliminare (o ridurre) le differenze nelle risorse finanziarie di parte corrente
che i comuni acquisirebbero per effetto dell'applicazione dei soli tributi
propri. In altre parole, perequare la capacità fiscale.
Si pone quindi la questione: come si misura la capacità fiscale di un comune?
La capacità fiscale di un comune potrebbe definirsi in modo astratto, per
esempio facendo riferimento a indicatori del reddito comunale. I comuni con
reddito pro-capite dei propri cittadini avrebbero una capacità fiscale
maggiore (non a caso il reddito è l'indicatore preferito dalla teoria economica
per misurare la capacità fiscale). I comuni non dispongono tuttavia di una
larga autonomia nella scelta dei tributi propri: la capacità fiscale si può
quindi definire solo in relazione ai tributi propri di cui i comuni
concretamente dispongono. I tributi propri dei comuni sono costituiti dall'ICI,
dall'addizionale facoltativa IRPEF e la tassa per la raccolta dei rifiuti.
Quest'ultima fonte di gettito è però anomala in quanto essa è in via di
trasformazione in una tariffa (un prezzo da applicare alle diverse quantità di
rifiuti prodotti dal singolo contribuente); in qualche caso essa ha natura di
quasi tributo definito in base ad indicatori indiretti della capacità
contributiva, mentre in altri casi ha natura di tariffa vera e propria.
Il computo della capacità fiscale si può fondare alternativamente sui gettiti o
sulle basi imponibili. Non fa differenza se tutti i comuni applicano le stesse
aliquote, ma questo non è il caso dell'ICI dato che i comuni applicano aliquote
differenziate. Quindi, bisogna fare riferimento al gettito ricavabile da una
aliquota standard, come se tutti i comuni applicassero le stesse aliquote; in
alternativa si può fare riferimento alle basi imponibili.
Se ci sono più tributi, l'unico indice di capacità fiscale che si può
concretamente utilizzare è quello che risulta dalla somma del gettito
standardizzato dei tributi propri dei comuni. Qui si pongono requisiti
informativi molto stringenti. Si consideri per primo il caso dell'ICI la cui
base imponibile, almeno per la parte associata agli estimi catastali, è nota in
via generalizzata. Se i comuni esercitassero la loro autonomia tributaria solo
aumentando o riducendo l'aliquota base, senza alcun trattamento preferenziale o
penalizzante, allora il gettito standard potrebbe essere facilmente computato
moltiplicando la base imponibile nota per un'aliquota uniforme per tutti i
comuni, fissata per esempio a un suo valore medio. Tuttavia è noto che il
legislatore consente ai singoli comuni di intervenire sul regime delle esenzioni,
di disporre trattamenti differenziati per diverse categorie di contribuenti.
Diventa quindi molto difficile passare dal gettito effettivo del tributo ICI al
gettito standardizzato. Ed è il gettito standardizzato che è rilevante per la
perequazione.
C'è poi la questione delle profonde diversità dei rapporti che gli estimi
catastali presentano rispetto ai valori di mercato degli immobili. Se ci sono
comuni ai quali è stata assegnata una base imponibile bassa perché gli estimi
sono calcolati male, i cittadini che hanno degli immobili «ricchi» pagheranno
poche tasse; quindi, potrebbero esservi comuni che, pur trovandosi nelle stesse
sottostanti condizioni economiche, riceverebbero più fondi di altri, poiché ai
propri residenti sono state assegnate basi imponibili e estimi più bassi.
Per quanto riguarda l'addizione comunale IRPEF, è forse più agevole stimare
l'utilizzo del potere di autonomia impositiva dato che i comuni non hanno molta
discrezionalità (diversamente da quanto avviene per le regioni) sulla modifica
delle scale di progressività o su opzioni di trattamento diversificato di
diverse categorie di contribuenti.
Più difficile è la valutazione del gettito standardizzato per un tributo come
Si supponga comunque di essere riusciti a costruire un indicatore sintetico di
capacità fiscale. Bisogna ora decidere quali sono gli enti che hanno diritto ad
accedere al fondo perequativo e a quali livelli deve essere stabilita la
perequazione; se cioè devono essere finanziati solo i comuni che hanno una
capacità fiscale inferiore alla media oppure quelli che hanno una capacità
fiscale inferiore al massimo (o inferiore a qualche frazione del massimo).
Questa è una grande questione che
Mi soffermo ora sul problema dei requisiti informativi. Il criterio della
perequazione delle capacità fiscali introduce una ragione in più a sostegno della
necessità di disporre di buone informazioni sui gettiti tributari. I gettiti
tributari, le basi imponibili, o i gettiti standardizzati sono fondamentali per
gestire la perequazione, per decidere la politica dei trasferimenti erariali a
favore dei comuni. Quindi, non è più solo una esigenza conoscitiva di tipo
culturale - conoscere chi tassa di più, chi di meno, chi ha gettiti più alti -,
ma una condizione essenziale per regolare la spesa statale. Questa questione
lascia anche qualche traccia sui futuri interventi potenzialmente diretti ad
aumentare il ruolo dei tributi propri nella finanza locale. Bisogna che i nuovi
tributi siano dei buoni tributi, ma anche la struttura delle loro aliquote deve
essere tale da consentire il computo dei gettiti standardizzati, una condizione
necessaria perché le regole di assegnazione dei trasferimenti erariali non
diventino arbitrarie.
Inoltre, non solo queste informazioni devono essere conosciute ma ciò deve
avvenire anche con una certa tempestività perché lo Stato assegna trasferimenti
ai comuni tutti gli anni e non una volta ogni tanto. Quindi, in teoria, tutti
gli anni si dovrebbe disporre di informazioni aggiornate su quale è stato il
gettito dei tributi, non quattro o cinque anni fa, ma lo scorso anno. In via di
esempio, nella legge finanziaria per il 2006 bisognerà decidere quante risorse
assegnare ai comuni e anche indicare come queste risorse saranno ripartite tra
loro. Ciò richiede informazioni tempestive sui gettiti dei tributi propri:
idealmente dovrebbero essere i gettiti del 2006, una condizione non
realizzabile. Ci si dovrebbe accontentare di dati non troppo vecchi. Nelle
condizioni attuali forse non sarebbero nemmeno noti i gettiti dei tributi
comunali per il 2004. La tempestività non soddisfa più solo una esigenza
culturale, ma è una condizione necessaria per il buon funzionamento delle
regole di riparto dei fondi statali tra i diversi comuni.
Voglio citarvi un esempio negativo delle conseguenze della mancanza di tempestività
nella conoscenza dei gettiti dei tributi degli enti decentrati. Il riparto
delle risorse statali alle regioni, relativamente al 2002 - la prima
applicazione del decreto legislativo n. 56 del 2000 - è stato attuato con un
decreto che porta la data del 14 maggio 2004. Come è pensabile un sistema di
finanza derivata, che informa gli enti sull'importo dei fondi statali da
iscrivere nell'entrata dei propri bilanci due anni dopo la chiusura
dell'esercizio finanziario? Una delle ragioni per cui si è avuto questo ritardo
è che non si conoscevano i dati relativi ai gettiti dei tributi propri che
dovevano essere perequati. Siano quindi benvenute le raccomandazioni che
potranno pervenire da questa Commissione se portano alla costruzione di un sistema
informativo che soddisfi non solo l'astratto interesse conoscitivo della
ricerca, ma anche e soprattutto le esigenze associate all'attività
amministrativa degli uffici dello Stato, che devono usare dati certi per
procedere alla formazione di piani di riparto.
La perequazione nelle forme previste dalla nuova Costituzione si deve basare su
formule, computi ed elaborazioni che hanno contenuti intrinseci di complessità.
Come l'esperienza del decreto legislativo n. 56 del 2000 dimostra, è facile
commettere errori che complicano la accettazione dei risultati, a maggior
ragione se i dati utilizzati sono aleatori, derivanti da stime o da previsioni
anziché certi e derivanti da rilevazioni ben strutturate. Un sistema di
rapporti finanziari tra centro e periferia si regge solo se sono disponibili
buone informazioni quantitative.
PRESIDENTE. Se permette, al di là della riserva
della Commissione di farle pervenire qualche richiesta per iscritto per meglio
approfondire il discorso, vorrei svolgere brevemente due osservazioni.
Innanzitutto, lei ha parlato della vicenda degli estimi catastali. A questo
proposito, c'è il discorso del trasferimento, ormai ipotizzato più volte, del
catasto ai comuni. Non ritiene che questo tipo di trasferimento rischi di
determinare in maggiore misura una disparità di trattamento, perché ogni
comune, a questo punto, si autoregolerebbe nella valutazione degli estimi
secondo quelli che sono i suoi fabbisogni?
In secondo luogo, lei ci faceva notare giustamente che per andare ad una perequazione
è giusto avere dei dati (naturalmente, è importante che tali dati siano
omogenei). Non pensa che, per esempio, un tributo importante ai fini del
bilancio comunale come l'ICI dovrebbe oggi trovare una sua standardizzazione invece
di avere ormai, come standard, una possibile forbice rispetto
all'aliquota applicativa e, all'interno della stessa, una serie di esenzioni e
piccoli correttivi che rendono praticamente impossibile monitorare l'andamento
di tale imposta a livello del paese?
Praticamente, su 8 mila comuni, vi saranno non meno di 4 mila delibere che
hanno portato alla creazione di una giungla. Per esempio, una persona che
possiede un immobile in quattro comuni, è costretta a calcolare 50 euro di
esenzione per un comune, in un altro
DINO PIERO GIARDA, Professore di scienza delle finanze
presso l'Università Cattolica di Milano. Signor presidente, lei ha
sollevato una questione molto importante che investe due aspetti. Un aspetto è
costituito dai rapporti tra fisco e contribuente, che si presenta quando il
cittadino si può trovare di fronte non solo ad aliquote diverse nei diversi
comuni ma anche a strutture del tributo diverse, con diversità nel trattamento
di prima e seconda casa, nel trattamento degli anziani, dei giovani sposi,
eccetera. Tutto ciò rende il tributo non sempre facilmente comprensibile, così
come non sono comprensibili le ragioni delle diversità di trattamento.
Però da questo punto di vista io non mi preoccuperei troppo, perché se un
cittadino possiede molti immobili in comuni diversi, significa che è benestante
e i suoi tributaristi si daranno da fare per computare il debito d'imposta.
L'autonomia, dobbiamo tenerlo ben presente, si porta appresso la differenziazione:
da questo punto di vista, le difficoltà del contribuente sono il prezzo che il
sistema deve pagare per il decentramento dei poteri e delle responsabilità.
Il secondo aspetto, che mi preoccupa maggiormente, riguarda le difficoltà che
la fioritura dei municipalismi determina per lo Stato quando deve assegnare le
proprie risorse finanziarie ai singoli enti, nessuno dei quali è, con
l'ordinamento vigente, autosufficiente. Come fa lo Stato a gestire i propri
interventi di sostegno finanziario se la differenza nell'ordinamento tributario
dei singoli comuni è tale da impedire di fatto il computo del gettito
standardizzato dei tributi comunali? Come può lo Stato rispondere alle norme
costituzionali sulla perequazione della capacità fiscale se l'autonomia
tributaria dei comuni è tale da impedire il computo della categoria, la
capacità fiscale, che deve essere perequata? C'è quindi un gravissimo problema
quando l'autonomia selvaggia delle politiche tributarie a livello comunale
condiziona le capacità del Governo centrale di gestire in modo efficiente la
perequazione.
Un esempio. In Trentino, dove la provincia autonoma ha la competenza in materia
di finanza locale, si è tentato di ricostruire su basi ordinate quale sarebbe
stato il gettito dell'ICI nei diversi comuni se tutti avessero applicato la
stessa struttura di aliquote. È stata un'operazione che non si è potuta
svolgere compiutamente, pur avendo raccolto e analizzato tutte le delibere dei
comuni, perché non si sono rese disponibili le informazioni sulla distribuzione
della base imponibile dell'ICI per le categorie, che vengono agevolate o
colpite in maniera differenziata. Forse sarebbe utile alla Commissione acquisire
le procedure che sono state utilizzate nella provincia di Trento per arrivare
alla costruzione del gettito standardizzato dell'ICI. C'è però una questione
più generale sui limiti dell'autonomia tributaria dei comuni compatibile con il
buon funzionamento di un sistema di federalismo fiscale. È mia opinione che il
grado di autonomia dei comuni, nella prospettiva del nuovo ordinamento
costituzionale, dovrebbe essere limitato alla sola manovra sulle aliquote e che
dovrebbero essere vietati interventi specifici di esenzione o di trattamento
differenziato di categorie di contribuenti. Il trattamento differenziato di
singoli o di categorie dovrebbe avvenire attraverso politiche della spesa e non
sui tributi comunali. Operare sui tributi rende di fatto impossibile gestire in
modo adeguato la perequazione. Bisognerebbe togliere dall'ordinamento dei
tributi propri dei comuni quelle discrezionalità che riguardano istituti
diversi dalla manovra sulle aliquote: i comuni si «sbizzarriscano» nel definire
quale è il livello di aliquota compatibile con le loro politiche di bilancio
ma, se vogliono fare politiche selettive di intervento a favore di particolari
categorie o soggetti economici, è preferibile che lo facciano operando sul lato
della spesa. Possono aumentare le aliquote e poi distribuire il gettito
ricavato in relazione a specifici obiettivi. La perequazione, in questo caso,
prenderebbe atto del maggior sforzo fiscale compiuto dall'ente e non lo
penalizzerebbe. Nella prospettiva della perequazione della capacità fiscale la
necessità di avere delle basi di riferimento dei tributi propri, che siano
calcolati su basi e con aliquote uniformi, non è derogabile.
PRESIDENTE. Abuso ancora brevemente della sua
cortesia. Lei giustamente ha ricordato che l'ICI, nata come ISI, cioè come una
misura che avrebbe dovuto essere straordinaria e pagata allo Stato in prima
battuta, è stata poi trasferita ai comuni come imposta comunale sugli immobili
(una sotto-specie di patrimoniale). Se lei dovesse oggi ipotizzare una semplificazione
dei vari livelli contributivi, non riterrebbe più opportuna una imposta
onnicomprensiva, che, ad esempio, non ricada solo ed esclusivamente - come può
essere l'ICI - sui proprietari di immobili (come lei sa, l'ICI è un'imposta al
cui concorso partecipano solo i proprietari di immobili)? Non sarebbe il caso
di trasformarla, ad esempio, in una tassa sui servizi, con livelli diversi
sotto il profilo contributivo, legati al reddito o a quant'altro, più
facilmente esigibile sul territorio nazionale? Non pensa che il legislatore,
quando nel
DINO PIERO GIARDA, Professore di scienza delle finanze
presso l'Università Cattolica di Milano. L'idea della imposta sui servizi,
che andrebbe in teoria a colpire anche l'inquilino, ogni tanto riemerge perché
si pensa che anche un cittadino che è in affitto sia un residente che trae un
beneficio dall'attività del comune; quindi, non si capisce perché siano solo
alcuni residenti a dover pagare le tasse. Al riguardo, credo si potrebbero
reperire diverse proposte di legge (presentate soprattutto all'inizio degli
anni novanta) intese ad applicare una «quasi ICI» anche agli inquilini.
Naturalmente, bisogna tenere presente che spesso le imposte si trasferiscono in
avanti; così non si può escludere che l'ICI nei comuni turistici, diversamente
da quanto avviene nei centri urbani, si trasferisca in un aumento dei canoni di
locazione. È vero che il numero degli immobili in affitto nel nostro paese è in
progressiva diminuzione, però la questione che lei ha sollevato è vera: un buon
sistema di responsabilizzazione degli amministratori dovrebbe prevedere che
tutti i residenti siano chiamati a pagare un'imposta comunale. Ora, le uniche
imposte che hanno il carattere di gravare su tutti i residenti sono l'imposta
sul valore aggiunto, del tipo consumo, come l'IVA italiana e l'IRPFE,
un'imposta sul reddito. Agli atti della Camera vi è un disegno di legge
presentato nell'autunno del
È vero però che se si enfatizza troppo il «fastidio» che l'autonomia impone al
contribuente, ci riportiamo verso quella impostazione ideologica che alla fine
degli anni sessanta, ha portato alla abrogazione di tutti i tributi comunali.
Non c'è dubbio che un sistema di federalismo fiscale deve risolvere il
contrasto tra parità di trattamento e uniformità da un lato e autonomia e
differenziazione dall'altro. Se c'è troppo differenziazione, si possono mettere
in moto spostamenti di residenza sul territorio motivati solo da ragioni
fiscali, una situazione che non dovrebbe essere particolarmente incoraggiata.
Poi c'è la questione dei costi di riscossione: l'autonomia non deve significare
la ricostituzione degli uffici tributari dei comuni: nel passato la riscossione
delle imposte comunali avveniva a costi molto, molto elevati. Bisogna anche
riconoscere che la nozione di autonomia richiede differenziazione. Sta alla
politica di tenere insieme e contemperare i diversi obiettivi, evitando gli
eccessi. Più autonomia quindi, ma con una dose adeguata di regolazione
centrale.
PRESIDENTE. Ringraziamo ancora il professor Serrentino
e il professor Giarda per il loro prezioso contributo.
Dichiaro conclusa l'audizione.